“很少有人意識到，财綜〔2021〕19号文尖銳提出政府間财政安排中的兩個關鍵邏輯間的兼容問題。兩個關鍵邏輯分别是收入征管邏輯和地方财政自主性邏輯。最值得費心思量的并非由來已久的“土地财政”何去何從，而是收入征管體制的全面轉型及其邏輯與影響。”

摘要 财綜〔2021〕19号文将國有土地收入等四項非稅收轉入征管劃轉稅務部門，标志着向集中化收入征管體制的轉型即将全面完成。此舉可望在系統提高收入征管效率的同時，實現地方收入信息從由來已久的單向透明變成央地雙向透明，這對強化中央政府監控地方風險的能力至關緊要。然而，在具體實施和後續改革議程中，尊重與保障地方财政自主性和能動性應被充分關切。

關鍵詞 征管劃轉 征管效率 雙向透明 風險監控

考慮到對中國未來的經濟社會發展和公共财政可能産生深遠影響，近日發布的财綜〔2021〕19号文迅速激起各界關注并不令人意外。這份名為《關于将國有土地使用權出讓收入、礦産資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收》的重磅文件，規定四項非稅收入的征管責任将由地方政府的自然資源部門移交中央政府垂直管理的稅務部門，但并不改變征收範圍、對象、标準、減免、使用、管理和歸屬地方政府的現狀。因此，最值得費心思量的并非由來已久的“土地财政”何去何從，而是收入征管體制的全面轉型及其邏輯與影響。一、收入征管體制的全面集中化為了發揮人民期望的作用，每個國家和政府都必須建立一套有效的征管體制征集管理财政收入。給定其他條件，國家治理和政府體制的有效性取決于收入征管體制的有效性。

收入征管體制用來界定政府間分配收入征管權力與責任，包括稅收收入和非稅收入。在多層級政府體制的國家中，收入征管權力與責任的縱向分配正是政府間财政體制的核心組成部分，因攸關政府職能合理化而足以深刻影響公共部門治理能力與績效。目前并不存在指導收入征管權力與責任分配的标準理論，但可以合理推論的是：分權征管模式并不契合地方政府的适當角色。與許多國家不同，在中國，地方政府承擔着促進地方經濟發展和公共服務供應的繁重任務。平均而言，基層政府為70%以上的中國人提供了70%以上的公共服務。

在這種情況下，把繁重的收入征管責任分派給地方政府并不适當，因為這不可避免地導緻把大量資源、時間和精力放在昂貴的“創收”職能上。從社會最優的角度講，地方政府的核心價值主要體現為經濟發展和服務供應，而非“創收”。盡管事出有因，地方政府癡迷創收職能還是讓中國經濟社會付出了沉重代價。稅收劃分的标準理論在總體上也不支持分權征管模式。這是因為，稅基的區際流動性導緻分權模式出現财政不公平與财政無效率。财政不公平是因為相同收入類型在不同地區被不同對待。财政無效率是因為區際财政差異誘使稀缺資源流向經濟上沒有前途的區位。

鑒于此，中國2018年全力推進國稅地稅征管體制改革，通過合并國稅地稅機構以及實行由國家稅務總局主導的垂直領導與管理，完成了稅收收入征管體制由分散化到集中化的轉型。

考慮到非稅收占總收入的比重相當可觀、地方财政尤其如此的現實，單純的稅收征管集中化并不充分，不足以約束和引導地方政府“創收”職能全面轉向經濟發展和公共服務職能，推進非稅收入征管集中化也就勢在必行，在邏輯上也是合理的。無論如何，稅收征管集中化、非稅收入征管分散的雙重體制并不協調，在實踐中不可避免地招緻許多問題與負面後果。

從2019開始推進非稅收入征管體制集中化因而順理成章。基本養老費、基本醫療保險費、失業保險費等社會保險費和先行劃轉的非稅收入被移交稅務部門征收。先行劃轉的非稅收入類别很多，包括國家重大水利工程建設基金、水土保持補償費和排污權出讓收入等。

财綜〔2021〕19号文正是轉向集中化收入征管體制進程的自然延伸。從今年7月1号的試點到2022年1月1日全面實施四項非稅收入征管劃轉，收入征管體制的全面轉型将大功告成。

二、集中模式助力征管原則财綜〔2021〕19号文件改變的是收入征管的組織架構，即把地方分權的組織架構改變為中央集權的組織架構。收入征管組織架構分派的基本原則，不同于政府間收入歸屬的基本原則，也不同于支出責任劃分的基本原則。三者不應混為一談。收入征管的首要原則是成本效率，即以最低成本征集收入。這也是收入征管機構的根本任務。多數情況下，稅務部門負責征管的集中模式可更好地滿足這項原則，尤其是降低遵從成本和管理成本。與自然資源部門相同，稅務部門在收入征管方面的專業化分工優勢大得多，更能利用規模經濟，以及更充分地使用資本投入。稅務機關的資本投入（各種硬件和軟件系統）水平很高，集中模式有助于充分利用資本投入帶來的征管和稽查力量。就收入征管的責任原則而言，集中模式也可能具有相對優勢。在這裡，責任原則關注責任目标，即土地使用者對土地所有者負責。國有土地的所有者是國家，而由中央政府作為代理所有者。在使用者對國有土地的使用行為偏離所有者關切的目标與利益時，責任原則将落空。集中模式可以更好地控制這些行為偏差。

收入征管第三項原則關注追求成本效率目标和責任目标的約束條件。最重要的約束條件是信息知情，這意味着中央政府和稅務部門必須有能力實時獲得準确的相關信息。這些信息對于評估、監督土地收入等非稅收入征管是否符合成本效率和責任目标，以及幫助設計改進征管的行動方案，都是必不可少的。三、集中模式助力雙向透明和風險監控

非稅收入主要分布于各級地方政府，中央政府很少知情，即便規模巨大的國有土地收入也是如此。收入征管分散化模式使地方政府有能力保持某些關鍵信息的單向透明，即自己的充分知情和中央政府的充分不知情。地方政府的信息不對稱優勢具有潛在危害性，包括變相減免土地出讓收入，土地出讓成本性支出核算不實和虛增土地出讓成本，土地出讓收入未及時足額繳入國庫，允許開發商緩繳緩存土地出讓收入，以及瞞報、虛報和粉飾統計數據。這些問題的本質是分散收管模式招緻的外部性。為使其内部化，集權模式非常重要甚至必不可少。從根本上講，收入征管分權的最優水平取決于征管外部性如何被内部化。長期以來，分權模式的内部化程度很低，轉向集權模式有助于扭轉局面，确保重要信息從地方政府的單向透明，轉變為地方與中央政府的雙向透明。

雙向透明意味着中央政府有能力掌握地方政府性基金和收入結構信息。長期以來，地方政府通過平台籌資與融資支持基金和債務擴張，而以土地出讓收入作為主要償債資金來源。對中央政府而言，這些重要的地方信息大多是“黑箱”或者一筆糊塗賬，以至管控地方平台和地方債務的能力明顯不足，對宏觀經濟精準調控也很困難。财綜〔2021〕19号文的發布實施可望大大提高中央政府監管地方債務的能力，從而降低整個經濟與金融體系的風險水平。尤其重要的是，在土地出讓收入納入稅收管理系統後，如果中央政府在必要時擇機出台類似房地産開發企業的政策紅線，即可直接控制地方融資平台的債務規模，這對抑制地方債務無序膨脹非常關鍵。

四、兼容收入征管邏輯與财政自主性邏輯很少有人意識到，财綜〔2021〕19号文尖銳提出政府間财政安排中的兩個關鍵邏輯間的兼容問題。兩個關鍵邏輯分别是收入征管邏輯和地方财政自主性邏輯，兩者間的潛在沖突衆所周知：前者強調集權，後者分權。數千年來，中央集權與地方分權間的沖突一直以“一收就死、一放就亂”的尖銳形式表達出來。某種程度與意義上至今如故。

收入征管最重要的兩個目标主要指向集權。如前所述，最重要的目标是收入效率和目标責任。收入效率目标要求以最低成本征集收入，對多數收入類型而言，集權模式因其專業化和規模經濟更可能做到這一點。責任目标關注“對來源負責”，即國有地方使用者就其土地使用行為向所有者（國家）負責，這至少部分地依賴一個能夠約束局部利益服從全局利益的收入征管框架。原則上，集中模式更可能符合這個标準。另一方面，地方财政的自主性所要求的分權邏輯同樣不可或缺。自主性之所以如此重要，主要是因為沒有自主性就沒有能動性，而能動性才是人類解決所有複雜問題的創造性方案的終極來源。喪失自主性無異為喪失能動性，喪失能動性無異于喪失最根本的治理能力與績效的源泉活水。

自主性和能動性都依賴社會制度創造許可條件，尤其是政府間财政體制的全面框架，這是一個覆蓋收入征管責任劃分、收入歸屬劃分、支出劃分和轉移支付劃分的全面框架。以此言之，把對财綜〔2021〕19号文的解讀置于這個全面框架中非常重要。核心理念是：單純的收入征管體制改革并不充分，因而必須與保障和尊重地方财政自主性的改革議程結合起來。

（供稿:林光彬 審核：林光彬 編輯：王萌）